Por Lidia Jorge dos Santos

A promulgação da Lei nº 14.785/2023, que reformulou o regime jurídico dos defensivos agrícolas no Brasil, e, na sequência, da Lei nº 15.070/2024, que instituiu um novo marco regulatório para bioinsumos, representam um dos mais relevantes movimentos de reestruturação normativa do setor agropecuário nas últimas décadas.

Esse movimento, contudo, não pode ser compreendido de forma isolada. Ele se insere em um ciclo mais amplo de transformação regulatória inaugurado pela Lei nº 14.515/2022 — a chamada Lei do Autocontrole — que introduziu, no âmbito da defesa agropecuária, um novo paradigma baseado na responsabilização dos agentes privados, na gestão de risco e na supervisão estatal orientada por critérios de eficiência e priorização.

Há, portanto, um fio condutor que conecta esses diplomas normativos: a substituição progressiva de um modelo tradicional, centrado no controle prévio e na atuação direta do Estado, por um arranjo regulatório que:

• amplia a autonomia técnica dos agentes econômicos; 
• desloca o foco do controle formal para a responsabilidade material sobre o risco; 
• e exige maior sofisticação dos mecanismos de monitoramento, rastreabilidade e fiscalização. 

Sustenta-se, neste artigo, que o novo marco regulatório representa uma reconfiguração do modelo regulatório do setor, cuja efetividade se encontra associada ao desenvolvimento e à consolidação dos mecanismos necessários à sua verdadeira implementação.

Mais do que interpretar novas regras, trata-se de compreender um novo modelo. E é justamente nesse ponto que emergem os principais desafios contemporâneos: a transição entre o texto legal e sua operacionalização.

1. A Lei nº 14.785/2023: uma lei de eficácia imediata

Dentro desse novo paradigma, a Lei nº 14.785/2023 se destaca por apresentar um elevado grau de autoaplicabilidade normativa.

Ao contrário do padrão adotado pela Lei nº 7.802/89 — em que a eficácia de diversos dispositivos dependia de regulamentação infralegal —, o novo marco legal dos pesticidas contém regras com densidade suficiente para produzir efeitos imediatos.

Trata-se, portanto, de uma lei que, em diversos aspectos, pode ser compreendida como autorregulamentada e de aplicação direta. Isso implica reconhecer que o Decreto nº 4.074/2002 permanece aplicável apenas naquilo que não contrariar a nova lei.

Inclusive, já há Parecer do Departamento de Coordenação e Orientação de órgãos jurídicos da Advocacia Geral da União, reafirmando a vigência e aplicabilidade da Lei 14.785/23, o que impõe adaptação célere por parte dos agentes públicos e privados.

Do ponto de vista prático, essa autoaplicabilidade permite a aplicação imediata de novos conceitos jurídicos, a reinterpretação de práticas administrativas e a revisão de exigências anteriormente fundadas em normas infralegais incompatíveis. Em outras palavras, a lei não aguarda regulamentação — ela já redefine o comportamento regulatório.

Alguns pontos, nesse contexto, merecem destaque:

• a centralidade da distinção entre análise de perigo e análise de risco nas avaliações; 
• a reorganização das competências, com reforço do papel coordenador do órgão registrante (Ministério da Agricultura e Pecuária para pesticidas e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA para os produtos de controle ambiental); 
• e o fortalecimento do instituto da reanálise (antiga reavaliação).

A distinção entre análise de perigo (hazard) e análise de risco (risk) representa uma das mais relevantes mudanças conceituais introduzidas pela Lei nº 14.785/2023.

Historicamente, o modelo regulatório brasileiro esteve ancorado em uma lógica de avaliação baseada no perigo intrínseco das substâncias. Nesse paradigma, a mera identificação de propriedades potencialmente nocivas — como carcinogenicidade, mutagenicidade ou toxicidade reprodutiva — era suficiente para inviabilizar o registro de determinados produtos, independentemente das condições de uso.

A nova lei promove uma inflexão significativa ao deslocar o foco da análise para o risco efetivo, isto é, para a probabilidade de ocorrência de dano em condições reais de exposição.

Essa mudança aproxima o modelo brasileiro de referências internacionais, que operam sob frameworks de avaliação de risco, nos quais a equação regulatória considera:

• a toxicidade intrínseca da substância; 
• os níveis de exposição; 
• as condições de uso previstas; 
• e as medidas de mitigação de risco. 

Nesse contexto, a análise de perigo deixa de ser elemento suficiente para a tomada de decisão regulatória, passando a constituir apenas uma das etapas do processo avaliativo.

Do ponto de vista jurídico, essa transição exige a reinterpretação de conceitos anteriormente consolidados e pode gerar tensões, sobretudo em contextos nos quais normas infralegais ainda refletem a lógica anterior, como, por exemplo, a comparação de perigo dos produtos e o impedimento de registros pela existência de critérios proibitivos previstos na lei anterior.

Outro eixo estruturante da Lei nº 14.785/2023 reside na reorganização das competências institucionais, com reforço do papel do órgão registrante como órgão coordenador do processo regulatório.

No modelo anterior, embora já houvesse divisão de competências entre MAPA, ANVISA e IBAMA, a dinâmica decisória era frequentemente marcada por sobreposição de atribuições, ausência de clareza procedimental e dificuldades de coordenação interinstitucional.

A nova lei busca enfrentar esse problema ao estabelecer uma lógica mais clara de distribuição de funções, conferindo ao órgão registrante papel de coordenação e consolidação das decisões, sem afastar as competências técnicas específicas dos demais órgãos.

A inovação não está apenas na definição formal dessas competências, mas na tentativa de estruturar um fluxo decisório mais integrado, com maior previsibilidade e racionalidade.

Contudo, sua efetividade dependerá da capacidade de implementação de mecanismos de coordenação, especialmente no que se refere à interoperabilidade de sistemas, padronização de critérios técnicos e harmonização de entendimentos.

A Lei nº 14.785/2023 também promove uma reformulação relevante do instituto da reanálise, anteriormente denominado reavaliação.

No modelo tradicional, a reavaliação ainda ocorria sob a ótima de análise de perigo e não risco. Não condicionava a existência de um plano fitossanitário de substituição e dava margem para a paralisação de análises no curso de procedimento, tudo isso sem clareza sobre como seria tomada a decisão final sobre a manutenção, restrição ou cancelamento dos registros.

As mudanças promovidas estão alinhadas com a lógica de gestão de risco e da reorganização das competências discutidas e aprovadas no Congresso Nacional.

Há, contudo, pontos que precisam, é claro de um de melhor detalhamento. Destacam-se os procedimentos de alterações pós-registro, autorização de uso e, principalmente, os sistemas de infraestrutura regulatória.

A implementação do novo modelo exige sistemas capazes de sustentar:

• fluxos digitais de peticionamento e análise; 
• integração entre Ministério da Agricultura e Pecuária, ANVISA e IBAMA; 
• rastreabilidade de dados e decisões; 
• transparência e previsibilidade regulatória. 

Sem esses elementos, há um risco evidente: a convivência entre uma lei moderna e uma estrutura operacional ainda ancorada em lógicas anteriores.

2. A Lei nº 15.070/2024: a construção de um regime próprio para bioinsumos

A Lei nº 15.070/2024 aprofunda o movimento de modernização ao retirar os produtos de controle e estímulo de origem biológica do escopo da legislação de defensivos agrícolas e instituir um regime jurídico autônomo que permitirá um registro único para produtos com múltiplas funções.

Essa separação não é meramente formal. Trata-se de uma decisão regulatória com impactos relevantes:

• Reconhecimento das especificidades desses produtos. Até a publicação da lei 15.070/24, os produtos de controle biológico eram regulados por instruções normativas conjuntas que buscavam, de alguma forma, adaptar as determinações da Lei.  
• Redução de barreiras regulatórias incompatíveis com sua natureza; 
• Incentivo à inovação e ao desenvolvimento tecnológico nacional. 

Contudo, a criação de um novo marco também gera um efeito colateral inevitável: um período de sobreposição normativa e incerteza interpretativa, especialmente durante a transição entre regimes.

Ao contrário da Lei 14.785/23, a Lei 15.070/23 contém diversos dispositivos que precisam de regulamentação para ser operacionalizados.

Ao longo de 2025, tivemos avanços relevantes na construção dessa regulamentação:

• Foi instituído um grupo de trabalho coordenado pelo Ministério da Agricultura e Pecuária; 
• Ao final das discussões, foi realizada uma consulta dirigida para coleta de subsídios técnicos; 
• Durante a construção do texto houve a participação ativa de entidades representativas do setor, com envio de contribuições estruturadas. 

Apesar desses avanços, a ausência de regulamentação publicada produz um efeito concreto e imediato: os bioinsumos de controle e os bioestimulantes continuam, na prática, sendo analisados e fiscalizados sob a lógica da legislação de agrotóxicos.

Ou seja, há uma dissociação entre o marco legal vigente e a prática. 

Esse descompasso gera:

• insegurança jurídica; 
• aplicação de critérios potencialmente inadequados à natureza biológica dos produtos; 
• entraves à inovação e ao desenvolvimento do setor. 

A delimitação precisa entre o que é bioinsumo e o que permanece sujeito à legislação de agrotóxicos ainda suscita controvérsias — inclusive quanto à incidência de taxas e obrigações administrativas.

3. Impactos para o setor: entre oportunidade e risco

Do ponto de vista econômico e operacional, os novos marcos regulatórios produzem efeitos ambivalentes, que se manifestam simultaneamente como vetores de modernização e como fontes de incerteza.

De um lado, abrem-se oportunidades relevantes. A nova lógica regulatória tende a favorecer maior agilidade na introdução de tecnologias, ao reduzir entraves formais e ao privilegiar abordagens baseadas em risco. No médio prazo, é possível vislumbrar também a redução de custos regulatórios, especialmente à medida que se consolidem procedimentos mais eficientes e integrados. Soma-se a isso o estímulo à pesquisa e à inovação, com destaque para o segmento de bioinsumos, que passa a contar com um regime jurídico próprio e potencialmente mais aderente às suas especificidades.

De outro lado, esse mesmo movimento de transição produz riscos que não podem ser negligenciados. A ausência, total ou parcial, de regulamentação em determinados pontos gera insegurança jurídica, especialmente em um cenário no qual normas novas convivem com estruturas administrativas ainda moldadas pelo regime anterior. A isso se somam as divergências interpretativas entre órgãos federais, que tendem a se intensificar em momentos de mudança normativa. Por fim, a judicialização de temas ainda não consolidados surge como consequência natural desse ambiente de incerteza, transferindo ao Poder Judiciário debates que, idealmente, deveriam ser resolvidos na esfera técnico-regulatória.

O setor, portanto, passa a operar em um contexto de dupla exigência: aproveitar as oportunidades abertas pelo novo modelo e, ao mesmo tempo, gerenciar os riscos inerentes ao período de transição.

4. O cenário para 2026: consolidação e tensão interpretativa

O ano de 2026 tende a assumir papel decisivo na consolidação do novo modelo regulatório.

Espera-se, nesse período, a edição dos principais decretos regulamentadores e a publicação de normas complementares pelos órgãos técnicos, o que deverá conferir maior densidade operacional às diretrizes estabelecidas em lei. Paralelamente, é natural que se observe a formação progressiva de entendimentos administrativos mais estáveis, resultado da aplicação prática das novas regras.

Outro elemento relevante será o início da construção de jurisprudência sobre os pontos ainda controvertidos, especialmente em temas que envolvam conflitos interpretativos ou lacunas regulatórias.

Esse processo, contudo, está longe de ser linear. A tendência é a de um período inicial marcado por ajustes sucessivos, revisões normativas pontuais e disputas interpretativas entre diferentes atores institucionais. Trata-se de um momento típico de acomodação regulatória, no qual o sistema busca, gradualmente, um novo ponto de equilíbrio.

5. Conclusão: o risco da boa lei mal regulamentada

As Leis nº 14.785/2023 e nº 15.070/2024 representam, inegavelmente, avanços significativos sob o ponto de vista normativo. Contudo, como é recorrente no direito regulatório, o êxito do novo modelo passa pela sua implementação na vida real. 

Uma regulamentação excessivamente restritiva tem o potencial de esvaziar os ganhos pretendidos pelo legislador, reintroduzindo, por via infralegal, barreiras que a lei buscou superar. Por outro lado, uma regulamentação excessivamente aberta pode comprometer a segurança jurídica e fragilizar a credibilidade do sistema.

O verdadeiro desafio reside, portanto, na construção de um ponto de equilíbrio entre inovação e controle — equilíbrio esse que não se encontra previamente definido, mas que será progressivamente delineado na prática regulatória.

Nesse contexto, a atuação coordenada entre Estado, setor produtivo e comunidade técnica assume papel central. Não se trata apenas de aplicar a lei, mas de construir, a partir dela, um ambiente regulatório funcional, previsível e tecnicamente consistente.

O Brasil vive, atualmente, um momento singular no direito regulatório dos insumos agrícolas. De um lado, uma lei que já produz efeitos e impõe adaptação imediata aos agentes públicos e privados. De outro, um marco normativo que ainda depende dos instrumentos necessários para sair do plano formal.

Compreender essa assimetria é fundamental para evitar diagnósticos simplificados — e, sobretudo, para orientar decisões estratégicas no setor.

Porque, ao final, não é a existência da norma que transforma a realidade, mas a forma como ela é concretamente aplicada.

Lidia Jorge dos Santos

Mestranda em Direito, Democracia e Justiça pelo IDP, com pós-graduação em Direito e Agronegócio pela FGV, Direito Tributário pelo Mackenzie e certificada no programa de formação no combate de mercado ilícito de insumos agrícolas pela USP. Diretora no Conselho Científico de Agricultura Sustentável (CCAS).